JOSÉ MAURICIO CONTI - Juiz de Direito

1. Noções fundamentais sobre o sistema brasileiro de planejamento da ação governamental e as funções da lei de diretrizes orçamentárias

O sistema de planejamento e orçamento brasileiro prevê a utilização de três leis de natureza orçamentária: o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual, sendo esta última o orçamento propriamente dito. 

O plano plurianual é lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, cuja finalidade é estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de duração continuada (CF, art. 165, I e § 1º). 

A lei de diretrizes orçamentárias, prevista na legislação brasileira, também é lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, tendo a finalidade de prever as metas e as prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientar a elaboração da lei orçamentária anual e dispor sobre as alterações na legislação tributária, bem como estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (CF, art. 165, II e § 2º). 

A lei orçamentária anual, como as duas anteriores, é de iniciativa do chefe do Poder Executivo e tem a finalidade de discriminar a receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo (Lei nº 4.320/64, art. 2º). 

A existência dessas três leis de natureza orçamentária tem por função estabelecer um sistema planejado e coordenado de ações governamentais, em consonância com a tendência de utilizar os orçamentos como instrumentos para atingir os objetivos de interesse público.  

Com a crescente intervenção estatal na ordem econômica e social, os orçamentos deixaram de ter função meramente contábil de registro de receitas e despesas, e passaram a ter novas funções, transformando-se em um “instrumento de programação econômica, de programação da ação governamental”, dando origem à técnica do orçamento por programa ou orçamento-programa, “um tipo de orçamento vinculado ao planejamento das atividades governamentais”, não sendo apenas uma peça financeira, mas sobretudo “um instrumento de execução de planos e projetos de realização de obras e serviços, visando ao desenvolvimento da comunidade”.[1] 

Tais funções orçamentárias já se mostram bastante claras na Lei 4320, de 1964, ainda vigente para regular a elaboração e execução dos orçamentos públicos brasileiros, que em seu art. 2º estatui que a lei orçamentária “conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo” (art. 2º - g.n.). No mesmo sentido está o Decreto-lei 200, de 1967, ao prever que a ação governamental deverá obedecer a planejamento norteado por planos e programas, tendo como um de seus instrumentos básicos o orçamento-programa anual (art. 7º). 

O sistema de planejamento da ação governamental brasileiro, fundado nas três leis de natureza orçamentária anteriormente mencionadas, aperfeiçoou-se com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 2000), que ampliou a função planejadora da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, consoante se constata das atribuições que lhes foram acrescidas pelo disposto nos artigos 4º e 5º. 

Desde já cumpre destacar que a lei de diretrizes orçamentárias, que é uma peculiaridade introduzida pela legislação pátria, tem assumido várias funções de suma relevância no sistema orçamentário brasileiro. 

Sua origem está nas discussões para a redação da Constituição de 1988, em que se procurou conferir ao Poder Legislativo uma maior participação no processo orçamentário, apreciando e deliberando um “pré-orçamento”, e funcionando também como uma alternativa à proposta de orçamento bianual, e acabou sendo aprovada com relevantes funções no sistema de planejamento da ação governamental.[2]  

Além das especificamente relacionadas ao planejamento da ação governamental, destacam-se também aquelas voltadas à regulamentação de atos de execução orçamentária, suprimento de lacunas da Lei 4320, fiscalização e controle das despesas públicas e transferências de recursos, dentre outras. 

Interessa-nos particularmente, por vincular-se ao tema central deste artigo, e que será objeto de abordagem específica posteriormente, a importante função que lhe foi constitucionalmente atribuída de fixar o limite de despesas do Poder Judiciário, conforme dispõe o art. 99, § 1º, que vem a se constituir em um instrumento fundamental de garantia da autonomia financeira deste Poder e democratização na gestão das finanças públicas.

2. Considerações sobre a autonomia financeira do Poder Judiciário 

A independência do Poder Judiciário é, nas bem colocadas palavras do Ministro Néri da Silveira, “instrumento de efetiva realização da cidadania e de real garantia dos direitos”[3], configurando-se em elemento indispensável para reconhecer a existência de um verdadeiro Estado de Direito. 

E a independência do Poder Judiciário no Brasil vem expressamente assegurada pelo art. 2º da Constituição Federal, quando dispõe que “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. 

Essa independência só se concretiza com uma efetiva autonomia do Poder Judiciário[4], o que se obtém assegurando-lhe a autonomia institucional, possibilitando-lhe autogoverno, autoadministração organizacional e financeira, e a autonomia funcional, com as garantias de independência da Magistratura. 

Sendo assim, a autonomia financeira é elemento indispensável a integrar o conceito de independência que a Constituição consagrou em seu texto para os Poderes da República.

3. A função e importância da Lei de Diretrizes Orçamentárias para a autonomia financeira do Poder Judiciário 

A autonomia financeira do Poder Judiciário tem vários aspectos a serem levados em consideração, como expus anteriormente[5], pois, para ser fielmente respeitada, depende de ações durante todo o ciclo orçamentário, desde a fase de elaboração das leis de natureza orçamentária, passando pela aprovação, execução e até mesmo fiscalização, além do gerenciamento orçamentário, que abrange, por exemplo, a questão dos fundos. 

Na fase de elaboração, apenas para exemplificar, deve o Poder Judiciário exercer não só a iniciativa de elaborar sua proposta orçamentária, mas também de outras leis de seu interesse; deve encaminhar sua proposta diretamente ao Poder Legislativo, evitando interferências do Poder Executivo; exigir o respeito à proposta elaborada, impedindo reduções nessa fase; e fiscalizar as estimativas de arrecadação, dentre outras. Na fase de execução orçamentária, não permitir contingenciamentos e fazer cumprir a obrigação de entrega tempestiva dos duodécimos que lhe cabem, como medidas indispensáveis para fazer respeitar a Constituição. 

No que tange especificamente à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), o aspecto mais relevante está em uma de suas funções não descritas no art. 165, II e § 2º, mas sim no art. 99, § 1º, cuja redação prevê: 

Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.

§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. 

Trata-se de dispositivo constitucional que guarda perfeita consonância com o sistema que visa assegurar autonomia financeira ao Poder Judiciário. 

Isto porque, na distribuição dos relevantes poderes que estão contidos no âmbito do ciclo orçamentário, constata-se que o Poder Judiciário é praticamente excluído desse processo.  

O Poder Executivo dele participa decisivamente, pois detém a iniciativa privativa de encaminhamento das leis orçamentárias (CF, art. 165), as quais só podem ser alteradas de forma limitada pelo Poder Legislativo (CF, art. 166, § 3º); tem o poder de sanção e veto das referidas leis; e, por fim, é o condutor da execução orçamentária, o que, no sistema vigente, lhe confere alto grau de discricionariedade na alocação dos recursos públicos. Isto sem prejuízo de outras funções de grande relevância, como a de responsável pela previsão das receitas que balizarão a construção do orçamento anual.  

O Poder Legislativo também exerce papel fundamental. É ele quem aprova as leis orçamentárias, e sobre elas tem poder de alteração por meio de emendas. Detém ainda a titularidade sobre o sistema de controle externo das contas públicas, e por conseguinte de fiscalização financeira e orçamentária de toda a administração pública. Releva destacar ainda poderes durante o processo de execução orçamentária, como a aprovação de créditos adicionais. 

Do exposto, infere-se que, uma vez estando à margem do ciclo orçamentário, há que se conferir mecanismos que permitam ao Poder Judiciário ter sua autonomia financeira assegurada, sob pena de tornar sem eficácia a garantia constitucional do art. 2º da Constituição. 

Pelo dispositivo constitucional retro citado, o Poder Judiciário passa a ter a iniciativa de elaboração da proposta de seu orçamento, retirando do Poder Executivo essa prerrogativa, uma vez que a elaboração do orçamento do Judiciário pelo Executivo não se compatibilizaria com a autonomia financeira que se lhe pretende assegurar. E, ao fazer constar o valor máximo dos gastos do Judiciário em um dispositivo da lei de diretrizes orçamentárias, dá ao Legislativo, representante mais fiel da expressão da vontade popular, o poder de determinar os limites para o exercício dessa autonomia, excluindo do Poder Executivo a capacidade de nela interferir.  

Constrói-se assim um sistema que dá ao cidadão, por seus representantes no Poder Legislativo, a palavra final sobre o montante das despesas do Poder Judiciário, o que torna mais democrática a gestão das finanças públicas nesse aspecto bastante sensível, uma vez que diretamente ligado ao respeito à independência dos Poderes da República, e reduz – para não dizer, elimina – a possibilidade de interferências recíprocas que vão em sentido contrário ao ideal de harmonia entre os Poderes, também expressamente mencionado no art. 2º da Constituição. 

Mais do que isso, o texto constitucional é claro ao dizer que os limites serão estipulados conjuntamente com os demais poderes na lei de diretrizes orçamentárias. 

Ou seja, a leitura do disposto no art. 99, § 1º da Constituição permite concluir que, por ocasião da elaboração da lei de diretrizes orçamentárias, há necessidade de se observar mecanismos que garantam a participação efetiva do Poder Judiciário no processo que leva à estipulação desses referenciais, sob pena de inconstitucionalidade do dispositivo legal. 

Deste modo, o limite das despesas do Poder Judiciário, dentro do qual ele terá liberdade de alocar seus recursos, pois tem a prerrogativa de elaborar sua proposta orçamentária, é decisão de fundamental importância para sua autonomia financeira. 

O respeito ao texto constitucional exige que esta decisão seja obrigatoriamente tomada por decisão conjunta dos três poderes, para que conste da lei de diretrizes orçamentárias, e seja aprovada pelo Poder Legislativo. 

O Supremo Tribunal Federal já teve oportunidade de se manifestar sobre o assunto em decisões cautelares: 

“O Supremo Tribunal Federal, em duas oportunidades (ADIMC 468-9, Rel. Min. Carlos Velloso, e ADIMC 810-2, Rel. Min. Francisco Rezek), deferiu a suspensão cautelar da vigência de disposições legais que fixaram limite percentual de participação do Poder Judiciário no Orçamento do Estado sem a intervenção desse Poder. A hipótese dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, tendo em vista que se trata de impugnação dirigida contra a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado do Paraná para o exercício de 1999, que fixou o limite de 7% (sete por cento) de participação do Poder Judiciário na receita geral do Estado totalmente à sua revelia. Cautelar deferida” (Ac. un. do STF-Pleno, deferindo pedido de medida cautelar, para suspender, com eficácia ex tunc, até a decisão final da ação direta, no art. 8º da Lei nº 12.214, de 10.7.1998, do Estado do Paraná, a expressão “Poder Judiciário – 7%” – ADIn 1.911-7/PR, rel. Min. Ilmar Galvão, j. 19.11.1998. Reqte.: Procurador-Geral da República; Rcdos.: Governador do Estado do Paraná e outra – DJU 12.3.1999, p. 2 – Ementa oficial. RJIOB 1/13447) (g.n.). 

É interessante notar que, em Minas Gerais, para fazer cumprir fielmente o dispositivo que determina a estipulação conjunta dos limites na LDO, foi criada uma comissão paritária entre os poderes, chamada de Comissão de Compatibilização e Acompanhamento Orçamentário, prevista no art. 155, § 2º, da CE-MG, e instituída pela Lei Estadual nº 10.572/91, que tem como função receber as propostas dos poderes e estabelecer, em regime de colaboração, a compatibilização delas, fixando ao final os limites de despesas que constarão da LDO.  

No Estado de São Paulo tramita proposta para instituição de comissão com essas funções (Projeto de Lei número 1.384, de 4.12.2007, apresentado pelo Deputado Rodolfo Costa e Silva – PSDB que "Dispõe sobre a constituição da Comissão de Compatibilização, Fiscalização e Acompanhamento Orçamentário com a finalidade de elaborar conjuntamente os limites de despesas para os Poderes e instituições independentes"). 

A fixação dos limites orçamentários na LDO, idealmente por essa Comissão, ou, ao menos, submetida à apreciação do Poder Legislativo quando aprova a LDO, é elemento fundamental para assegurar a autonomia financeira do Poder Judiciário. 

Isto porque, fixados os limites na LDO, a proposta de lei orçamentária, de iniciativa do Poder Executivo, terá de respeitar a proposta setorial com ela compatível apresentada pelo Poder Judiciário, posição absolutamente segura em doutrina e jurisprudência, impedindo, nesta fase, a ocorrência de “cortes” como os que reiteradamente vem sendo observados nos últimos anos em vários entes da federação.  

Não se concebe, nos termos do ordenamento jurídico constitucional vigente, que o Poder Executivo possa adequar a proposta do Poder Judiciário ao projeto final de lei orçamentária realizando cortes de modo a reduzir o valor estabelecido nos limites fixados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.

É o que se pode constatar de decisões do STF, como essa: 

[...] o Poder Executivo não dispõe de competência institucional para introduzir cortes unilaterais na proposta orçamentária que lhe foi encaminhada pelos Tribunais, eis que, nesse tema, o único árbitro da questão é o Poder Legislativo, a quem incumbe, constitucionalmente, a apreciação final do projeto de lei orçamentária (STF, MS 22.685/AL, rel. Min. Celso de Mello, j. 19.2.2002. No mesmo sentido: MS 23.783-MC/RS, rel. Min. Maurício Corrêa, j. 5.10.2000; MS 24.380/RO, rel. Min. Ellen Gracie, j. 15.10.2002).

Já houve manifestação do Supremo Tribunal Federal também em caráter administrativo, consoante se depreende da Ata da 12ª Sessão Administrativa, realizada em 2.8.1989, cujo trecho tem a seguinte redação: 

“O Tribunal, interpretando as normas constantes dos arts. 99 e seus parágrafos; 84, inciso XXIII; 165, inciso III e seus parágrafos 5º, I, e 6º; 166 e seus parágrafos, bem assim as demais disposições, todas da Constituição Federal de 1988, referentes à autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário, à elaboração de sua proposta orçamentária e à iniciativa do projeto de lei orçamentária, decidiu: a) as propostas orçamentárias dos Tribunais, a que alude o art. 99, § 2º, I, da Constituição, devem ser elaboradas, dentro dos limites estipulados pela lei de diretrizes orçamentárias, com a aprovação dos respectivos Tribunais; b) o Presidente de cada Tribunal encaminhará a proposta orçamentária respectiva, após aprovada, ao Presidente da República, para ser integrada, nos mesmos termos de sua formulação, ao projeto de lei orçamentária, que o Chefe do Poder Executivo enviará ao Congresso Nacional (Constituição, arts. 165, III; 166, § 6º e 84, XXIII). Decisão unânime” (g.n.) 

Esse posicionamento deixa claro que cabe ao Poder Legislativo a decisão final sobre as receitas e as despesas em matéria orçamentária.  

Esta é a interpretação consoante o texto constitucional, não sendo facultado ao Poder Executivo, por conseguinte, alterar a proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Judiciário. Tal ato importa em violação à Constituição, por afronta à autonomia financeira do Poder Judiciário, nos termos do art. 99, § 1º. 

Há Estados que prevêem inclusive o envio da proposta orçamentária diretamente do Poder Judiciário ao Poder Legislativo, sem o encaminhamento prévio ao Executivo, uma vez que, estando nos limites fixados na LDO, este não poderá modificá-la. 

É o caso, por exemplo, do Rio de Janeiro e do Ceará, cujas Constituições Estaduais têm dispositivo expresso nesse sentido.[6]

Não é o que vem ocorrendo no Estado de São Paulo, em que, de forma claramente contrária ao texto Constitucional, a LDO é omissa, nada dispondo a respeito, sem que se fixe qualquer limite de despesas para o Poder Judiciário. Na prática, o Poder Executivo paulista é que vem fixando esses limites. Quando o Poder Judiciário encaminha a proposta dentro de suas necessidades, invariavelmente superiores aos limites fixados, promovem-se os “cortes”, adequando-se a proposta do Judiciário aos limites unilateralmente fixados pelo Executivo, sem qualquer respaldo constitucional. 

Neste ponto, fica bem clara a violação da autonomia financeira do Poder Judiciário, por flagrante desrespeito a norma constitucional expressa.

Por isso, é absolutamente legítima a pretensão de exigir a fixação dos limites das despesas do Poder Judiciário na Lei de Diretrizes Orçamentárias, em montante compatível com suas necessidades, que nada mais é do que fazer cumprir norma constitucional expressa no texto constitucional.

4. Síntese conclusiva 

A autonomia financeira do Poder Judiciário é elemento essencial à independência dos Poderes, cláusula pétrea no art. 2º da Constituição Brasileira, estando ainda assegurada de forma expressa no seu art. 99.

O efetivo exercício dessa autonomia está vinculado ao respeito às prerrogativas do Poder Judiciário em matéria financeira nas diversas fases do ciclo orçamentário. 

Neste contexto, é de suma importância o papel desempenhado pela lei de diretrizes orçamentárias não somente no sistema de planejamento da ação governamental, como também no cumprimento de várias outras funções em matéria financeira, entre as quais está a fixação dos limites para as despesas do Poder Judiciário. 

A lei de diretrizes orçamentárias deve obrigatoriamente dispor sobre esses limites, os quais serão estabelecidos conjuntamente pelos três Poderes. 

Elaborada a proposta orçamentária do Poder Judiciário dentro dos limites legalmente estabelecidos, é vedado ao Poder Executivo reduzir seus valores. 

Exigir o cumprimento da Constituição no que diz respeito às normas que asseguram sua autonomia financeira é um dever do Poder Judiciário na defesa do interesse público. 

José Mauricio Conti é Juiz de Direito em São Paulo. Mestre, Doutor e Livre Docente pela Universidade de São Paulo. Autor de “A autonomia financeira do Poder Judiciário” (MP Editora, 2006). 

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