EURÍPEDES GOMES FAIM FILHO - Juiz de Direito Substituto em Segundo Grau

 

 

Resumo: Este estudo trata da evolução histórica dos precatórios no Brasil, começando pelo Brasil Colônia, passando pelo Império e finalizando no período republicano.

 

Palavras-chave: Precatório – Fazenda Pública – Dívidas reconhecidas por sentença - História – Brasil – Colônia – Império – República.

 

Abstract: This paper deals with the historical development of payments of money owed by the Public Treasury in Brazil, by virtue of a court ruling (writ of execution against Public Treasury). 

 

Key words: Writ of execution - Public Treasury – Public debts recognized by court ruling - History – Brazil – Colony – Empire - Republic

 

Sumário: Introdução. Parte I – Da Colônia ao Império. 1.1 – O Brasil Colônia. 1.2 – O Brasil Império. Parte II - O Brasil República. 2.1 – O Período da Primeira Constituição Republicana. 2.2 – As Constituintes Republicanas após a Primeira. 2.3 – As Constituições Republicanas Posteriores à de 1891. Conclusões

 

Introdução

 

O presente estudo trata da história dos precatórios no Brasil desde o período Colonial até à Constituinte republicana de 1988.

 

A afirmativa de que “Em história [...] nada se faz abruptamente, nem mesmo as revoluções”[i] inclui os precatórios, pois é uma assertiva verdadeira e universal, assim procuramos as origens evolutivas do instituto, não aceitando a versão do seu surgimento de inopino em 1934.

 

Para tanto, o trabalho foi dividido em duas partes: da Colônia ao Império e o Brasil República.

 

Na primeira parte procuram-se as origens mais remotas do termo “precatório” no Direito luso-brasileiro, o mais profundamente na história que foi possível a este autor atingir.

 

Já na segunda volta-se para o que aconteceu durante a experiência republicana brasileira.

 

As ordenações e os anais das constituintes foram analisados e estudados, entre outras fontes, aqui se trazendo o que se encontrou de mais relevante para se entender a evolução do instituto jurídico dos precatórios.

 

O estudo inclui a Constituinte de 1988 e o resultado originado dela, mas não segue adiante porque tratar do que hoje está em vigor merece um estudo separado pela sua riqueza e complexidade.

 

Parte I – Da Colônia ao Império

 

1.1 – O Brasil Colônia

 

Há poucas informações históricas nos livros de Direito brasileiros que tratam dos precatórios, [ii] contudo, realizando uma pesquisa um pouco mais profunda encontram-se informações extremamente valiosas.

 

Na Torre do Tombo em Portugal^[iii] o registro mais antigo que se consegue encontrar, o que não significa que não haja outros mais antigos ainda, é de 29 de setembro de 1498, na vigência das Ordenações Afonsinas.

 

O documento é uma carta em que a expressão “precatório” é mencionada:

 

Carta que escreveu Francisco de Seixas ao Rei em que lhe dá conta como lhe já tinha escrito sobre o trabalho do cónego de Gonçalo de Mascarenhas e que manda o secretário fazer as diligências como ele fizera indo a Coimbra e também de um precatório que mandara ao contador das sisas de Coimbra, como também se lhe tomara conta pela Sé vagante e que não sabe como pode ser isso não lhe pertencendo alguns anos como aponta. (grifo nosso).

 

Por esse primeiro registro se percebe que o uso da palavra já era relacionado a questões fiscais, posto que “sisa” era um tipo de tributo, já o segundo registro mais antigo encontrado é de 28 de janeiro de 1508 e o que consta nele é muito esclarecedor: 

Precatório de D. António de Almeida aos vedores da fazenda^[iv] para se mandarem descarregar 13.033 réis, que se achavam carregados duplicadamente a Pero Botelho, procedidos de uns panos de Ruão que Fernão vendeu ao rei.^[v]

 

Ou seja, em 1508 se mandou um precatório aos fiscais da Fazenda referente ao pagamento de uma dívida do rei.

 

Chama ainda mais a atenção um caso datado de 13 de julho de 1514:

 

Precatório de Fernão Rodrigues de Almeida, juiz dos orfãos de Lisboa, para o recebedor da Casa do Pescado e Madeira pagar a D. Isabel de Mendanha, mulher que foi de D. João de Meneses. ^[vi]

 

Encontramos mais detalhes a respeito desse acontecimento:

 

Há notícia de algumas procurações para se efectuarem pagamentos a D. Isabel de Mendanha. Nomeadamente, um precatório de Fernão Rodrigues de Almeida, Juiz dos órfãos de Lisboa, para o recebedor da Casa do Pescado e Madeira pagar a D. Isabel Mendanha (1514). A este documento segue-se o recibo que prova que D. Isabel Mendanha (1515) recebeu de João Manuel, de sisa do pescado e madeira, 37.500 réis que este havia de receber de um desembargo em Vila do Conde. Há ainda uma procuração de D. Isabel Mendanha para os seus procuradores cobrarem 10.000 réis que o rei D. João III lhe desembargou no Almoxarifado de Vila do Conde (1524); uma provisão para se pagar a D. Isabel Mendanha 50.000 réis de sua tença (1524) e por fim outra procuração de El Rei D. João III para se pagar a D. Isabel Mendanha 50.000 réis que ficaram por pagar (1524).^[vii]

 

Evidente que quem cuidava do tributo sisa era uma autoridade pública e pelo contexto de onde se extrai esse trecho se percebe que, embora fosse usada a expressão “procuração”, ela aí não tem o significado atual, pois o texto apresenta D. Isabel Mendanha como fundadora de conventos indicando que tal dinheiro pertencia a ela e que ela o usou para fins religiosos.

 

Ou seja, tem-se aí um juiz expedindo um precatório para uma autoridade administrativa pagar dinheiro a uma pessoa, por conseguinte algo muito semelhante ao sistema de precatório atual, o que demonstra suas origens bem vetustas, pois em 2014 esse caso fez quinhentos anos. Porém, o precatório certamente deve ser mais antigo ainda como se viu acima.

 

Encontra-se ainda um precatório expedido em 1518 por um juiz do Cível de Lisboa aos oficiais da Casa da Índia para que entregassem uma herança a Henriques de Matos, herdeiro universal de seu irmão António de Matos,^[viii] o que não corresponde exatamente ao modelo atual de precatório, mas também demonstra a antiguidade do uso jurídico da palavra “precatório”.

 

Além desses textos da Torre do Tombo se estudou outros livros.

 

As Ordenações Afonsinas de 1416 deram início à estruturação do Estado, trabalho que foi completado pelas Ordenações Manoelinas de 1512 que organizaram o crescente Império Português no seu aspecto financeiro e no Direito Fiscal, estabelecendo-se em 1516 os “Regimentos e Ordenações da Fazenda”, os quais trouxeram à luz o primeiro regramento dos Vedores da Fazenda.

 

As Ordenações Filipinas de 1603 tinham como objetivo, entre outros, impedir a pulverização da administração das finanças e foi durante o governo filipino que surgiu o Conselho da Fazenda de 1591 para onde foram os três Vedores da Fazenda, bem como foi publicado o “Regimento dos Contos do Reino e Casa” de 1627, o qual permitiu haver uma compilação legislativa moderna e enchuta usada longamente nos Contos.

 

O Conselho da Fazenda perdeu sua competência para questões litigiosas em favor da Casa de Suplicação onde se centralizou nas mãos do Juízo dos Feitos da Fazenda, alteração feita pelas Ordenações Filipinas.^[ix]

 

A importância das Ordenações Filipinas no Brasil é muito grande.

 

Na parte penal as Ordenações Filipinas duraram até a Constituição Imperial de 1824 quando as penas crueis e degradantes foram abolidas.^[x]

 

A parte cível das Ordenações Filipinas só foi revogada quando da promulgação do Código Civil, Lei 3.071 de 1º de janeiro de 1916, cujo último artigo assim dispôs:

 

Art. 1.807.  Ficam revogadas as Ordenações, Alvarás, Leis, Decretos, Resoluções, Usos e Costumes concernentes às matérias de direito civil reguladas neste Código. (grifo nosso)

 

Contudo, a revogação integral da parte cível só se deu com a Lei Federal nº 6.952/1981 a qual regulou a escritura pública acrescentando parágrafos ao artigo 134 do Código Civil de 1916, pois antes disto os notários usavam o regramento das Ordenações Filipinas,^[xi] enquanto isso em Portugal as Ordenações Filipinas foram revogadas pelo Código Civil de 1867.^[xii] Assombrosamente tais Ordenações são encontradas em uso na jurisprudência do Século XXI. [xiii]

 

Observa-se que na obra de Candido Mendes de Almeida,^[xiv] cujo cerne é formado pelas Ordenações Filipinas, a expressão “precatório” se repete dezesseis vezes^[xv] com várias acepções, tais como: mandado, precatória e até com sentido bem próximo do atual. Pode ser que haja mais repetições da palavra, pois o exame feito foi perfunctório devido ao escopo deste trabalho.

 

Um dos artigos que mais se aproxima da atual ideia de precatório encontra-se no art. 95 do Decreto nº 2433 de 15 de julho de 1859, o qual está em um capítulo que trata do que o Decreto chama de “bens do Evento”, ou seja, escravos e animais achados sem que se saiba a quem pertencem. Havia todo um procedimento fixado, mas, por fim, se o dono não aprecesse, havia a venda e o produto dela era recolhido à Recebedoria do Município.

 

Mais tarde, aparecendo o dono e sendo assim reconhecido pelo juiz, diz o artigo 95 que o juiz “ordenará por sua sentença que se lhe entregue o producto liquido da arrematação [...] e lhe dará precatorio para o levantamento na forma do art. 58 deste Regulamento [...]”. ^[xvi]

 

Aqui vemos uma sentença judicial contra o Estado para pagamento de quantia certa executada pela via do precatório.

 

A insuficiência das Ordenações para tratar dos problemas que surgiram com a expansão do Império Português e os problemas locais que surgiram levaram à promulgação do que foi chamdo de “leis extravagantes”,^[xvii] o que deu origem à “Collecção Chronologica de Leis Extravagantes, posteriores à nova compilação das Ordenações do Reino, publicadas em 1603 deste ano até o de 1761, por Resolução de S. Magestade de 02 de Setembro de 1786”.^[xviii] Nessa obra a palavra “precatorio” pode ser encontrada pelo menos 39 vezes,^[xix] mesmo com  uma busca superficial.

 

1.2 – O Brasil Império

 

Com a independência, D. Pedro I mandou que se aplicassem ao Brasil as normas portuguesas promulgadas até 25 de abril de 1821 e, a partir daí, que se cumprissem as regras do Regimento do mesmo Imperador e ainda as das Cortes Portuguesas enumeradas naquele regimento:

 

Art. 1º As Ordenações, Leis, Regimentos, Alvarás, Decretos, e Resoluções promulgadas pelos Reis de Portugal, e pelas quaes o Brazil se governava até o dia 25 de Abril de 1821, em que Sua Magestade Fidelissima, actual Rei de Portugal, e Algarves, se ausentou desta Côrte; e todas as que foram promulgadas daquella data em diante pelo Senhor D. Pedro de Alcantara, como Regente do Brazil, em quanto Reino, e como Imperador Constitucional delle, desde que se erigiu em Imperio, ficam em inteiro vigor na parte, em que não tiverem sido revogadas, para por ellas se regularem os negocios do interior deste Imperio, emquanto se não organizar um novo Codigo, ou não forem especialmente alteradas.

Art. 2º Todos os Decretos publicados pelas Côrtes de Portugal, que vão especificados na Tabella junta, ficam igualmente valiosos, emquanto não forem expressamente revogados. [xx]

 

A Constituinte de 1823, dissolvida por D. Pedro I, não tratou especificamente do tema do pagamento das dívidas públicas fundadas em sentença, mas nela já se escutava a voz do Senhor José Martiniano de Alencar, o qual reclamou da lentidão da Justiça num pronunciamento datado de 24 de outubro de 1823:

 

De que serve alcançar-se justiça em uma causa depois de uma demanda de 20 e 30 annos, como é agora vulgar? Eu mesmo tenho a experiência em minha casa; de que serve a justiça que me têm feito os magistrados, em uma demanda que tem minha casa, começada no dia do nascimento de um mano meu mais velho do que eu 5 annos?

Na administração da justiça é que existem mais abusos, e é nella que devemos fazer a maior reforma; se não praticarmos assim os povos farão novas revoluções, vendo que não estão remediados naquilo que eles mais sofrem.

Demais, senhores, è da complicação e demoras das demandas presentes que se seguem outras mais demandas; e por isso encurtadas estas seguir-se-ha o bem de não parírem outras como até agora sucede.^[xxi]

 

 

A Constituição do Império de 22 de abril de 1824, outorgada por D. Pedro I, previu a seguinte regra:

 

Art. 15. É da attribuição da Assembléa Geral [...]

X. Fixar annualmente as despezas publicas, e repartir a contribuição directa. [...]

XIV. Estabelecer meios convenientes para pagamento da divida publica.

XV. Regular a administração dos bens Nacionaes, e decretar a sua alienação. [...]

Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e rendas publicas. [...] (grifo nosso)

 

Nessas primeiras normas constitucionais observamos pontos que são relevantes para o presente estudo.

 

Já consta aí a regra de que as despesas públicas devem ser fixadas pelo Legislativo com base em orçamento inicialmente preparado pelo Executivo, evidentemente inclusive as despesas decorrentes de condenações judiciárias para que o Estado pague quantia certa, pois não se abriu exceção alguma no texto constitucional.

 

Além disso, vê-se nesse texto presente a regra da inalienabilidade dos bens públicos, os quais só podiam ser alienados com permissão legislativa.

 

Essas duas regras são o coração do sistema de precatórios, por isso pode-se dizer que já na Constituição do Império esse sistema estava presente, mesmo que não de forma tão explícita como ocorreu na Constituição de 1934.

 

O Decreto nº 737 de 25 de Novembro de 1850, cujo objeto foi determinar “a ordem do juizo no processo commercial", previu expressamente a impenhorabilidade dos bens inalienáveis no seu art. 529, §1º, e os Alvarás 120 e 391, ambos de 1863, explicitaram que os bens das “Camaras Municipaes” também eram impenhoráveis.^[xxii]

 

Na obra onde se encontra esse decreto e que trata principalmente do “Codigo Commercial” do Império, Lei nº 556 de 25 de junho de 1850, há cinco repetições da palavra “precatório”.^[xxiii]

 

Encontra-se ainda no “appendice” do Livro 5º da Obra supracitada do “Codigo Philippino” uma seção de avisos denominada “Precatorio e Mandado” com um aviso bem interessante:

 

AVISO n. 262 – DE 14 DE JUNHO DE 1858

Declara não poder ser cumprido um Precatorio dirigido ao Thesouro pelo Juiz Municipal Supplente da 2ª vara da Corte, por incompetencia de Juizo, na forma do art. 48 do Reg. de 15 de Junho de 1839, e falta de observância dos arts. 61 e 62 do mesmo Regulamento.

 

Indubitavelmente o aviso chama muito a atenção por lembrar o sistema atual.

 

A regra da impenhorabilidade dos bens inalienáveis foi repetida no art. 1.277, §1º, da Consolidação do Processo Civil do Império.^[xxiv]

 

Nos comentários ao artigo 570 desse Código vê-se a seguinte observação quando os autores tratam da exceção de incompetência:

 

O mais obvio é requerer-se ao proprio juiz julgado incompetente a remessa dos autos para o juiz competente, e só quando aquelle se recuse, deve-se requerer a este o Precatorio executorio. (grifo nosso)

 

O texto não explicita como seria esse “precatório executorio", mas a expressão sem dúvida chama a atenção vinda de um livro escrito em 1879. Nessa obra “precatório” é mencionado seis vezes,^[xxv] também com os sentidos de mandado, precatória e etc..

 

Há informações de que o “Directório do Juízo Fiscal e Contencioso dos Feitos da Fazenda” criou a Instrução Normativa de 10 de abril de 1851 a qual estabeleceu um sistema semelhante aos precatórios pelo qual após o trânsito em julgado cópia da sentença contrária à Fazenda era levada à autoridade competente para determinar seu cumprimento e requerer ao Procurador Fiscal o pagamento, o qual, se não tivesse dúvidas, expedia “precatória” para que a Tesouraria pagasse se pudesse pagar.^[xxvi]

Com isso encerramos as observações pertinentes ao período pré-republicano e deixamos para tratar do período republicano na parte II deste estudo.

Parte II – O Brasil República

 

2.1 – O período da primeira Constituição Republicana

 

A Constituição de 1891, embora não tivesse feito menção expressa aos bens, como o fez a Constituição Imperial, estabeleceu as seguintes regras relativas a orçamento e dívida pública:

 

Art. 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional:

1º) orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro; [...]

3º) legislar sobre a dívida pública e estabelecer os meios para o seu pagamento; [...]

 

Também, na época, a União legislava sobre direito processual exclusivamente para a Justiça Federal:

 

Art. 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional: [...]

23º) legislar sobre o direito civil, comercial e criminal da República e o processual da Justiça Federal; [...] (grifo nosso)

 

No exercício dessa competência foi editado pela União o Decreto nº 3.084 de 05 de novembro de 1898 o qual aprovou uma Consolidação das Leis processuais referentes à Justiça Federal e nessa consolidação constou expressamente a regra da impenhorabilidade dos bens públicos em geral:

 

Art. 532. Não são sujeitos á penhora os bens da União, dos Estados ou das Camaras Municipaes, bem como as suas rendas, os quaes só devem ser despendidos de accordo com os respectivos orçamentos. (grifo nosso)

 

Além de mencionar a impenhorabilidade dos bens públicos essa norma previu que as rendas públicas só poderiam ser gastas na forma dos respectivos orçamentos, estando aí evidentemente incluídas as resultantes de condenação judicial.

 

Previu mais esse decreto federal:

 

PARTE QUINTA - PROCESSO NAS CAUSAS CIVEIS DE ORDEM PUBLICA OU ADMINISTRATIVA

TITULO II - CAUSAS DA FAZENDA NACIONAL

(JURISDICÇÃO CONTENCIOSA)

CAPITULO I - DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 41. Sendo a Fazenda condemnada por sentença a algum pagamento, estão livres de penhora os bens nacionaes, os quaes não podem ser alienados sinão por acto legislativo.

A sentença será executada, depois de haver passado em julgado e de ter sido intimado o procurador  da  Fazenda,   si   este  não  lhe  offerecer   embargos,   expedindo o  juiz  precatoria ao Thesouro para effectuar-se o pagamento. (grifo nosso)

 

O texto do decreto fala em precatória, mas aqui está claro o tratamento dado à dívida oriunda de sentença pelo sistema que hoje se conhece como precatório.

 

Como a União legislava apenas sobre direito processual para a Justiça Federal, cada Estado–membro tinha o seu Código de Processo.

 

A respeito dos códigos estaduais, Antônio Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido Rangel Dinamarco afirmam que “Merecem realce especial, por refletirem o espírito inovador e o pensamento científico que animara a doutrina do processo na Alemanha e na Itália os Códigos de Processo Civil da Bahia e de São Paulo.”^[xxvii]

 

Conseguiu-se acesso ao Código do Processo Civil e Commercial do Estado da Bahia, Lei nº 1121 de 21 de agosto de 1915,^[xxviii] o qual tratou do “Processo no Juízo de Execução” nos artigos 1.054 a 1.228, mas sem mencionar expressamente o tratamento dado à Fazenda Pública, sendo que provavelmente aí e em outros Estados-membros se aplicassem por analogia as normas federais.

 

No caso paulista, o assunto foi tratado claramente no Código de Processo Civil e Commercial, Lei Paulista nº 2.421 de 14 de janeiro de 1930, o qual dispunha:

 

[...] Da execução contra o Estado e o Municipio.

Art. 1050 - Na execução para prestação em dinheiro contra o Estado ou o Municipio, será citado o devedor para pagar ou oppôr embargos, no prazo de cinco dias, assignado em audiência. 

Art. 1051 - Se o executado não oppuzer embargos, ou se fôrem estes rejeitados por sentença passada em julgado, o juiz expedirá officio requisitorio, para que, em trinta dias, se faça o pagamento ou, na falta de verba, seja ella solicitada do Poder Legislativo. 

Art. 1052 - Quando não se consignar verba para o exercicio seguinte ou não se fizer o pagamento dentro do primeiro semestre, o exequente poderá penhorar as rendas do Municipio, que não tiverem destino especial, ou uma porcentagem razoável de todas ellas. 

§ unico - Os contribuintes serão citados por edital com o prazo de quinze dias, para que paguem ao depositário.

Art. 1053 - Os bens e rendas do Estado e os bens municipaes só podem ser penhorados em excussão de hypotheca ou penhor a que estiverem sujeitos. [...]^[xxix]

 

Como se vê o sistema de precatório era presente no Código Paulista como no Código Federal, e pelo sistema bandeirante, salvo se dado em garantia real, os bens públicos não eram penhoráveis, mas as rendas públicas municipais o eram, se o pagamento não fosse feito nos prazos previstos na lei estadual, o que equivale ao que hoje conhecemos como sequestro.

 

2.2 – As Constituintes republicanas após a primeira

 

Após a primeira Constituinte republicana, tivemos Constituintes que resultaram nas Constituições de 1934, 1946, 1966 e 1988.

 

A Constituinte de 1934 suscita maior interesse por ter constitucionalizado o instituto do precatório.

 

A questão do não pagamento dos precatórios evidentemente chamava muito a atenção na época da segunda Constituinte republicana,^[xxx] pois já no dia 16 de novembro de 1933, ou seja, na 1ª Sessão, ela foi mencionada na leitura do anteprojeto de Constituição do Governo provisório o qual sugeriu uma solução para esse problema no Título I (Da Organização Federal), Seção VI (Do Orçamento e da Administração Financeira) no art. 74 onde constava que as dívidas oriundas de sentença judicial seriam pagas na ordem cronológica rigorosa dentro dos créditos orçamentários abertos com tal propósito.

 

O que ocorria na época e que levava a esse realce no assunto nos é esclarecido pelos constituintes:

 

[...] i) A desordem financeira em muitos Estados não se manifesta apenas na cessação de pagamento da sua dívida fundada, mas também e principalmente pela desordem no pagamento da dívida flutuante, sujeito ao regime do favoritismo, quando não das negociatas dos intermediários e pela desordem no pagamento dos funcionários: Contas de amigos se processam e pagam rapidamente, enquanto as de adversários ou dos que se não submetem a extorsões, ficam relegadas ao abandono, mesmo que sejam cartas de sentença. Relativamente a estas últimas na esfera federal, tem o anteprojeto excelente dispositivo no art. 74. Estende-o a emenda aos Estados, fazendo-o atingir também as contas comuns, sancionado tudo pela intervenção. [...] (grifo nosso)

 

Daí se vê que o que se pretendia na época era colocar ordem em um sistema pré-existente, mas que não respeitava os princípios da isonomia e impessoalidade da Administração, bem como o princípio Republicano.

 

O estabelecimento de uma ordem cronológica de pagamentos realmente estaria de acordo com tais princípios e poderia resolver o problema.

 

Os constituintes queriam garantias de que a nova Constituição seria cumprida, razão pela qual acrescentaram a responsabilização do Ministro da Fazenda, bem como das autoridades e funcionários com o Poder Público, solidariamente, além de penhora do crédito orçamentário.

 

Em busca de tal certeza, houve emenda para incluir as Fazendas dos Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como a obrigatoriedade da inclusão de verbas nos orçamentos, sob pena de prática de crime de responsabilidade e possibilidade de penhora de crédito e rendas da Fazenda e também podendo o credor executar os bens do legislador, autoridade, ou funcionário culpado pela não abertura do crédito.

 

Nada disso foi aprovado, mas deveria ter sido, pois na justificação da emenda de J. Ferreira de Souza constou que “Entre nós, tem a experiência demonstrado que os mais caloteiros dos devedores são os governos. Os mais caloteiros e os que menos importância ligam ás condenações da Justiça.” Nessa justificativa também reclamou-se de que os governantes pagam se e quando quiserem de forma impune.

 

Esse constituinte lembrou que essa situação incentivava o desrespeito pelos direitos e multiplicavam feitos nos tribunais enquanto os precatórios se amontoam e “dormem nos gabinetes dos Ministros e das secretarias dos Presidentes e dos Prefeitos, á espera da boa vontade de qualquer onipotente, ou das gorgetas, das percentagens, ou simples empenhos de amigos”.

 

O Poder Legislativo não foi poupado por J. Ferreira de Souza, pois ele seguiu dizendo que nele “é a mesma coisa. Faz-se preciso mover as amizades ou estimular os interesses.”, sendo poucos detentores de títulos judiciais contra o Poder Público que chegam ao final e recebem seu crédito e tal demora o consome em juros que o credor teve que pagar a bancos ou agiotas, além de a via judiciária ser onerosa, longa, agravada pelos prazos dilatados e a ela se vem unir “a displicência superior do devedor”.

 

As razões dele, pela veemência, merecem ser repetidas:

 

[...] Há um desprezo pelo Poder Judiciário cujas decisões deveriam ser recebidas com o maior respeito, pois a ele é dada a missão de intérprete último da lei, cabendo ao Governo dar o exemplo, pois se não o der não poderá exigir dos indivíduos que o façam;

A simples possibilidade de existir tão longa tardança estimula as autoridades a praticar ilegalidades, pois quanto mais longe estiver a reparação do mal, “mais ténues as possibilidades de uma responsabilização individual. Ou mesmo de um simples reflexo na vida política”;

O próprio regime fica desmoralizado, “Vêm os empenhos de amigos, as remunerações extra ou ilegais, corrupção em suma, levando, em arrastão, uns restos de património moral que deveríamos conservar”;

Há uma descrença dos cidadãos com relação ao governo, com quem evitam ter contato econômico, sendo que os bons cidadãos sentem náuseas disso tudo e “o Govêrno passa a negociar simplesmente com os maus, os que antecipadamente se compensam da demora, com juros judaicos, e ao mesmo tempo os dividem sabiamente”;

“Em quinto, porque facilita a boa vontade dos perítos arbitradores e dos próprios Juízes (homens que tambem têm coração), no fixar as indenizações”; [...]

 

J. Ferreira de Souza percebeu que não havia razão para o pagamento ser feito só no exercício seguinte, acrescentando que o credor deveria ser satisfeito num prazo curto a contar da apresentação do precatório porque devido aos trâmites burocráticos necessários não seria possível um pagamento imediato.

 

A boa ideia da consignação dos créditos para o Judiciário veio de Pontes Vieira e ele, na sua justificativa, explanou que o próprio Judiciário deveria executar suas decisões para impedir o “funesto vêso de discutí-las quando não podem mais ser emendadas”. A salutar proposta, embora aprovada, só começou a ser praticada a partir de 2010 com a Emenda Constitucional 62/2009.

 

PONTES VIEIRA também pediu a inclusão da regra de não se permitir a especificação de casos e designações de pessoas, o que mereceu o elogio do constituinte Ferreira de Sousa que a considerou uma “medida de grande moralidade” para que o Legislativo agisse com impessoalidade devendo a verba votada dizer respeito a todas as dívidas judiciárias existentes, o que inviabilizaria que os “poderosos do dia”, na expressão de Ferreira de Souza, pudessem destinar a verba à pessoa certa, como até então ocorria.

 

Ferreira de Souza completou afirmando que a necessidade de colocar imediatamente o crédito à disposição do Judiciário decorria do fato de que somente o Judiciário era competente para saber como, a quem e quando deveria ser feito o pagamento, não cabendo tal decisão à discrição de um ministro, na verdade, segundo ele, dos auxiliares do ministro, os quais “têm o poder supremo de preparar e ordenar os processos para efeito de despacho e até o de sôbre êles resolver soberanamente”, pois nenhum ministro da Fazenda teria condições de sozinho fazer tal controle.

 

O problema não se resolveu com a constitucionalização do precatório, como todos nós sabemos e era previsível, pois só constitucionalizar nada muda.

 

Interessante que há uma cultura no país no sentido de que se algo não é cumprido deve ser constitucionalizado e magicamente será cumprido daí para frente, estando certo o constituinte de 1946, Ataliba Nogueira, quando propôs a retirada do tema dos precatórios da Constituição por não ser tema constitucional.

 

Nessa constituinte de 1946 Flores da Cunha lastimava da impossibilidade de fazer o Poder Público cumprir as sentenças judiciais, mas outros, como Ponce de Arruda, queriam o contrário, propondo limitação ao montante do pagamento anual e Levindo Coelho, José Alkmin, Alfredo Sá e Bias Fortes chamaram os credores públicos munidos de sentença de privilegiados, pois os credores que não tinham tal título não tinham a verba prevista em orçamento. Essa última afirmação foi feita mesmo se sabendo que o privilégio que se tinha era o de ser preterido.

 

Olavo Oliveira reclamou da falta de solução para o não pagamento por parte da Constituinte e ele tinha razão porque sem solução ficou.

 

Cunha Bueno demonstrou que o tempo passou e nada mudou. Esse constituinte de 1966 mencionou que a forma como se agia com as desapropriações não satisfazia o requisito da prévia e justa indenização, o que é óbvio, mas até hoje não reconhecido pelos detentores do Poder.

 

Nessa Constituinte de 1966 é que surgiu a ideia de colocar o prazo de 1º de julho para a apresentação dos precatórios e Cunha Bueno enxergou que isso levaria a uma demora de até mais de dois anos no pagamento, contudo, para o Supremo Tribunal Federal até hoje, tal demora não justifica juros de mora.

 

Esse mesmo constituinte viu que não havia necessidade de constar o valor exato dos precatórios, podendo-se fazer uma previsão orçamentária e compensar as eventuais faltas por créditos adicionais ou suplementares.

 

Em 1988 surge a Constituição Cidadã e o problema de sempre recebeu propostas de sempre na Constituinte, tais como, pagamento em noventa dias a contar da ciência do órgão devedor com verba prevista no orçamento por estimativa;^[xxxi] tirar a administração da verba das mãos do Executivo,^[xxxii] como determinado desde 1934; abolição da data limite de 1º de julho e inclusão de verba necessária a qualquer momento mediante mensagem retificativa do orçamento;^[xxxiii] exclusão dos benefícios previdenciários da regra do precatório;^[xxxiv] e outras.

 

A situação chegou a tal ponto que nessa Constituinte foi afirmado que aqueles cujas casas foram tomadas por desapropriação tornavam-se sem teto por falta de receber a prévia e justa indenização, tudo entulhando o Judiciário de processos.

 

A grande novidade da Cidadã foi o parcelamento unilateral, excluídos os débitos alimentares e usando-se títulos especiais da dívida pública para pagamento, cuja proposta de emenda foi feita por Guilherme Palmeira, Virgílio Galassi, Paulo Macarini e Arnaldo Faria de Sá.

 

Tal emenda fora incluída, segundo José EGREJA, de forma oblíqua na votação do primeiro turno a pedido de governadores interessados em procrastinar o pagamento com ofensa à coisa julgada, ao direito adquirido e ao princípio da isonomia por ferir a ordem cronológica dos precatórios, contrariando os interesses da economia nacional por dar uma carta branca ao endividamento público por meio de títulos da dívida pública.

 

Farabulini Júnior se levantou também contra a proposta por aumentar o déficit e derrogar a parte permanente da Constituição, fazendo o mesmo José Yunes, constituinte que afirmou que esse calote feria a independência dos Poderes e o Estado de Direito sendo um prêmio ao mau pagador.

 

Mas a maioria não era a favor dos portadores de título judicial porque o parcelamento foi aprovado e, não bastasse isso, César Maia e Bernardo Cabral colocaram-se contra a ideia de correção monetária porque, segundo eles, todos perdiam com a inflação, razão pela qual os credores de precatório também deveriam perder.

 

Felizmente, pelo menos esse ponto de vista de impor mais perdas com a inflação parece que foi superado.

 

Cabe-nos agora examinar que Constituições produziram essas constituintes.

 

2.3 – As Constituições republicanas posteriores à de 1891

 

Como já dito, a Constituição de 1934 constitucionalizou a figura do precatório com uma regra cuja essência não mudou até hoje:

 

Art. 182.  Os pagamentos devidos pela fazenda federal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo vedada a designação de caso ou pessoas nas verbas legais.

Parágrafo único.  Esses créditos serão consignados pelo Poder Executivo ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao Presidente da Corte Suprema expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor que alegar preterição da sua precedência, autorizar o seqüestro da quantia necessária para o satisfazer, depois de ouvido o Procurador-Geral da República.

 

Tal Constituição também acabou com a dualidade de legislação processual tornando essa matéria legislativa privativa da União no seu art. 5º, XIX, “a”, o que revogou os códigos de processo estaduais, submetendo-se os Estados e Municípios às regras processuais federais em termos de precatórios.

 

Essa Constituição foi seguida pela Constituição outorgada em 1937 e nunca aplicada totalmente de fato devido à instalação do Estado Novo com a ditadura de Getúlio Vargas e essa Constituição de 1937 não alterou nada de substancial na regra de 1934, apenas explicitando que o sequestro só poderia ser autorizado para o credor realmente preterido, não bastando simples alegação de preterição, como constava na redação anterior, o que já era óbvio.

 

Nessa Carta as regras de Direito Processual continuaram privativas da União nos termos do art. 16, XVI, o que nunca mais se alterou até hoje.

 

No exercício dessa competência legislativa a União criou o Código de Processo Civil de 1939, Decreto-lei nº 1.608 de 18 de setembro de 1939, que assim dispôs:

 

Art. 918. Na execução por quantia certa, o devedor será citado para, em vinte e quatro (24) horas, contadas da citação, pagar, ou nomear bens a penhora, sob pena de serem penhorados os que se lhe encontrarem.

Parágrafo único. Os pagamentos devidos, em virtude de sentença, pela Fazenda Pública, far-se-ão na ordem em que forem apresentadas as requisições e à conta dos créditos respectivos, vedada a designação de casos ou pessoas nas verbas orçamentárias ou créditos destinados áquele fim.

As verbas orçamentárias e os créditos votados para os pagamentos devidos, em virtude de sentença, pela Fazenda Pública, serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Caberá ao presidente do Tribunal de Apelação, ou do Supremo Tribunal Federal, se a execução fôr contra a Fazenda Nacional, expedir as ordens de pagamento, dentro das fôrças do depósito, e, a requerimento do credor preterido em seu direito de precedência autorizar o sequestro da quantia necessária para satisfazê-lo, depois de ouvido o Procurador Geral.

 

Esse Código mencionou além do Supremo Tribunal Federal o Tribunal de Apelação, hoje Tribunal de Justiça, pois a regra por ele estabelecida era para toda a Fazenda Pública e não apenas para a federal, pois todos se submetiam às regras processuais estabelecidas pela União.

 

A Constituição de 1946 incluiu as Fazendas Públicas dos Estados e Municípios no texto constitucional, o que não era a rigor necessário, pois a norma processual já os incluía como dissemos.

 

Outra pequena coisa foi que essa Constituição determinou que deveria haver dotações orçamentárias e créditos “extra-orçamentários” abertos para o pagamento dos precatórios.

 

Na vigência desta Constituição surgiu a Lei nº 4.320/1964 com o objetivo de estatuir “Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal” prevendo tal lei no seu art. 67 a mesma regra constitucionalmente consagrada.

 

A Constituição de 1967 no § 1º do art. 112 fixou a regra da data de primeiro de julho de cada ano para a apresentação dos precatórios judiciais, data limite que permanece até hoje, e estabeleceu a obrigatoriedade da inclusão no orçamento das entidades de Direito Público de verba necessária ao pagamento desses débitos.

 

Já a Emenda Constitucional número 01 de 1969 continuou o sistema da Constituição de 1967, salvo por uma ligeira e inexpressiva alteração de redação.

 

Nesse período surgiu o Código de Processo Civil de 1973, o qual revogou quase integralmente o Código de Processo Civil de 1939, mas manteve a ideia básica do código anterior no que tange aos precatórios, apenas mencionando menos regras orçamentárias, no que fez bem, pois essas regras são relativas ao Direito Financeiro e não ao Direito Processual.

 

A Constituição atual de 1988, na sua redação original, tratou dos precatórios em seu art. 100 que se transcreve abaixo:

 

Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. (grifo nosso)

 

A primeira coisa que pode ser observada é que o Constituinte de 1988 pareceu querer dispensar os créditos de natureza alimentícia da expedição de precatórios, como se faz hoje com as requisições de pequeno valor (RPV), o que seria o ideal, mas tal intenção não foi acolhida pelo Supremo Tribunal Federal, intérprete máximo da Constituição, que exigiu essa expedição na sua súmula 655:

 

A exceção prevista no art. 100, caput, da Constituição, em favor dos créditos de natureza alimentícia, não dispensa a expedição de precatório, limitando-se a isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de condenações de outra natureza.^[xxxv]

 

Dessa forma, pela interpretação do Supremo, o que a Constituição quis dizer é que os créditos alimentícios teriam uma preferência com relação aos demais, não determinando a dispensa da existência de precatórios. Essa decisão se lastima, pois é evidente que as verbas alimentícias deveriam ter o mesmo sistema das atuais RPVs, posto que representam necessidades básicas de sobrevivência do credor da Fazenda Pública.

 

Contudo, o mesmo Supremo Tribunal Federal rechaçou a pretensão de excluir os créditos alimentares da RPV a pretexto de se cumprir a Súmula 655, deixando claro que a RPV se aplica também a esses créditos, sendo realmente absurda a extensão que se quis dar à citada súmula.^[xxxvi]

 

A Constituição de 1988 ainda explicitou a exigência de que os pagamentos fossem feitos exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios.

 

A regra do sequestro manteve-se para o caso de preterimento do direito de preferência do credor, excluindo a obrigatoriedade geral da participação do Ministério Público, determinada desde 1934, a não ser, evidentemente, nos casos previstos no art. 129 da mesma Constituição.

 

Finalmente, ao invés de créditos extra orçamentários, previstos desde a Constituição de 1946, a Constituição de 1988 falou em créditos adicionais abertos para o fim de pagamento de precatórios.

 

Os precatórios foram também tratados no art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição de 1988 o qual previu o parcelamento unilateral supramencionado.

 

Tal artigo excepcionou do parcelamento os créditos de natureza alimentar e incluiu no mesmo todos os precatórios pendentes de pagamento no dia da promulgação da Constituição, ou seja, 05 de outubro de 1988, inclusive o remanescente de juros e correção monetária.

 

O pagamento foi previsto para ser feito em moeda corrente atualizada e em no máximo oito parcelas anuais iguais e sucessivas a contar de primeiro de julho de 1989 a critério discricionário do Poder Executivo que poderia optar por esse regime de pagamento em até cento e oitenta dias a contar da promulgação da Constituição.

 

O Supremo Tribunal Federal explicitou que as desapropriações se incluíam no parcelamento realizado^[xxxvii] e que a regra do art. 33 não autorizava qualquer diferença quanto aos exercícios anteriores que não haviam sido pagos quando da promulgação da Constituição.^[xxxviii]

 

Como a Constituição falou apenas em atualização monetária o Supremo Tribunal Federal foi mais longe no sentido de diminuir o direito do credor do Estado, pois afastou os juros moratórios e os compensatórios, entendendo que só haveria juros moratórios se houvesse atraso no cumprimento do citado artigo 33, o que sabidamente ocorreu,^[xxxix] já os compensatórios tiveram “a incidência cessada em face da referência apenas aos remanescentes e às parcelas tidas como iguais e sucessivas.”^[xl]

 

A atitude do Supremo é reprovável, pois o atraso já ocorre de longuíssima data, como demonstrado aqui, contudo, quase sempre, a posição do Supremo foi contra o credor e a favor do devedor faltoso, que já é dotado de muitos privilégios de toda ordem não necessitando que se aplique a máxima do in dubio pro fisco.

 

O parágrafo único do art. 33 do ADCT autorizou as entidades devedoras a emitirem ano a ano, no exato montante do dispêndio dos precatórios, títulos da dívida pública, os quais não seriam computáveis para efeito do limite global de endividamento.

 

O Supremo Tribunal Federal se manifestou no sentido de que tais títulos deveriam ser usados exclusivamente para pagamentos de precatórios abrangidos naquele parcelamento.^[xli]

 

A Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993 no seu artigo 5º previu que Estados, Distrito Federal e Municípios, até 31 de dezembro de 1999, somente poderiam emitir títulos da dívida pública no montante necessário ao refinanciamento do principal devidamente atualizado de suas obrigações representadas por esse tipo de título, ressalvando o disposto no art. 33, parágrafo único do ADCT.

 

Tal regra do art. 33, parágrafo único do ADCT originou o denominado “escândalo dos precatórios” o qual resultou na Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) dos precatórios realizada em 1996 e que constatou que os títulos foram expedidos em valor bem superior ao dos precatórios e disso apenas um valor ínfimo foi usado para efetivo pagamento deles.^[xlii]

 

A Constituição sofreu ainda as Emendas Constitucionais número 20/1998; 30/2000; 37/2002 e 62/2009 relativas a precatórios e outras estão em tramitação no Congresso Nacional, mas o objetivo aqui era averiguar o desenvolvimento histórico do problema até a Constituição de 1988 e não o que está vigente no momento, o que será objeto de outro estudo oportunamente.

 

Conclusões

 

Nesse estudo pode-se observar que os precatórios existem de longa data, não sendo correta a noção de que surgiram do nada com a Constituição de 1934.

 

Viu-se ainda como o pagamento das dívidas da Fazenda Pública reconhecidas em juízo se tornaram um problema.

 

Várias tentativas foram feitas contra o favoritismo, abusos e inadimplência crônica, mas a solução até hoje não foi ainda atingida.