Os aspectos processuais e procedimentais da Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) foram analisados pela promotora de Justiça Susana Henriques da Costa (foto), no último dia 30, no 7º Curso de especialização em Direito Processual Civil da EPM. A aula teve a participação do juiz Alberto Gentil de Almeida Pedroso, professor assistente do curso.

 

Em comentário preliminar, Susana Costa destacou a especificidade do direito material da Lei de Improbidade, que demanda ajuste no processo para ser tutelado. Ela ressaltou que as regras de aplicação da lei em discussão na esfera cível da Justiça brasileira não têm paradigma em nenhum outro ordenamento jurídico.

 

A professora explicou que a principal distinção da Lei 8.429/92 está nas penas, pois, além da perspectiva clássica do Direito Civil – o ressarcimento do dano causado –, traz sanções punitivas civis, consistentes na limitação de direitos políticos, administrativos e multa pecuniária. A distinção é relevante sob este aspecto, porque as sanções punitivas estão, normalmente, na esfera criminal.

 

Segundo Susana Costa, além deste elemento de aproximação com o procedimento penal, os reflexos da especificidade do direito em discussão revelam problemas típicos deste processo, como, por exemplo, presunção de inocência e direito de defesa. Ela destacou, ainda, o juízo prévio sobre a viabilidade da demanda, consistente na defesa preliminar antes do recebimento da petição inicial, para análise de duas hipóteses, a saber: ausência dos requisitos formais e pedido manifestamente infundado. “A decisão que recebe a petição inicial é interlocutória, porque reconhece a justa causa da demanda. Portanto, passível de agravo de instrumento”, ponderou.

 

A professora ensinou que, durante as discussões para a elaboração da lei, houve um movimento em defesa da ideia da improbidade como um ato criminal. Ela observou que, como consequência desse “flerte” com o procedimento penal, ainda existe a confusão acerca de sua natureza jurídica, tanto que, no Maranhão, em algumas varas, recebe-se ainda denúncia de improbidade administrativa. Contudo, “as sanções previstas para a conduta ilícita pública são formais e estão consolidadas, pois que positivadas na Constituição Federal como sanções civis”, afirmou.

 

Adiante, a professora assinalou a gravidade das sanções no processo de improbidade, como, por exemplo, a perda do cargo público do agente. Em seu entendimento, muitas vezes as penas aplicadas são mais rigorosas que aquelas do processo penal, pois têm em mira a proteção de valores fundamentais para a sociedade brasileira, quais sejam, patrimônio público e probidade administrativa. “E é justamente o antagonismo dos polos proteção de valor versus garantia de defesa que faz a complexidade processual da Lei de Improbidade. O grande desafio é equacionar o choque entre esses dois valores”, salientou.

 

Tipificação, legitimidade e tutelas cognitivas da improbidade

 

Em prosseguimento, Susana Costa discorreu sobre a caracterização das três condutas ilícitas previstas na lei em discussão, quais sejam, atos que importem enriquecimento ilícito de algum agente (artigo 9º); atos que gerem dano ao erário (artigo 10); e atos que violem os princípios da administração pública (artigo 11).

 

Ela lembrou que o litígio de improbidade administrativa é um caso típico de jurisdição necessária, ou seja, é preciso um devido processo legal para a aplicação da lei, assim como na esfera criminal, onde só se aplica a pena no processo. Na esteira deste entendimento, os legitimados necessários para a demanda são o Ministério Público e a entidade lesada. “Se o MP for o propositor da demanda, há a previsão de citação da entidade pública lesada para que opte por uma de três condutas: omitir-se, defender a legalidade do ato, hipótese em que figurará como litisconsorte passiva, ou afirmar a prática da improbidade. Neste último caso, a entidade lesada figurará como litisconsorte ativa. Se a ação for proposta pela entidade lesada, o MP é chamado para compor o polo ativo”, esclareceu.

 

Na perspectiva de Susana Costa, todos os tipos de tutela jurisdicional cabíveis devem ser utilizados pelo juiz no processo de improbidade. Dentre as tutelas sumárias provisórias, não afastado o poder geral de cautela do juiz, estão previstas o sequestro (art. 16) e a indisponibilidade de bens (art. 7º) e o afastamento cautelar do agente. Já quanto à forma da tutela cognitiva final, ensinou que sua estrutura lógica é rígida e obrigatória, e consiste em reconhecer o ato ímprobo, anulá-lo e condenar o agente às penas da improbidade, conforme entendimento do professor Paulo Henrique dos Santos Lucon.

 

Adiante, discorreu sobre as distinções entre a Lei da Improbidade e a Lei 1.070/50 (Lei do Impeachment). Esclareceu que esta se aplica aos crimes de responsabilidade, que são infrações político-administrativas perpetradas pelo alto escalão dos governos federal e estadual e judiciais, tais como o presidente da República, ministros do STF, ministros de Estado e governadores, e são julgadas pelos tribunais federais, ao passo que a Lei de Improbidade aplica-se aos demais casos e são julgadas em primeiro grau de jurisdição. Como há especialidade na primeira, não se aplica aos seus casos a Lei de Improbidade. “Trata-se de hipótese de afastamento de incidência da Lei de Improbidade Administrativa diante de foro de prerrogativa de função”, esclareceu.

 

A professora comentou, ainda, aspectos relacionados à competência de foro, que é o local da sede da pessoa jurídica lesada, e o prazo prescricional, que é de 5 anos, contados da prática do ato para quem não tem mandado eletivo, e do final do mandato, para aquele que o teve.

 

Suzana Costa afirmou que 70 a 80% das demandas de improbidade administrativa são procedentes. Contudo, revelou ser muito difícil fazer repatriamento de bens pela via processual, pois não há essa previsão na esfera cível de nenhuma outra nação. E comentou, finalmente, que “incomoda muita gente o elevado percentual de êxito das ações de improbidade administrativa, cuja maior incidência ocorre na alternância de governos, quando se desfaz a pressão hierárquica do poder”.

 

ES (texto)